五、重点任务

（一）优化整合——深化“两规合一”的规划引领

结合新一轮总规编制工作，实现区、镇乡层面城乡规划和土地利用总体规划成果合一，并以“新三线”作为“两规合一、多规融合”的空间管控载体予以锁定，优化全市用地结构，锚固市域空间布局。

1.划定永久基本农田保护红线，保障城市粮食和生态安全

锁定和聚焦上海的粮食、蔬菜生产空间，落实249万亩永久基本农田保护任务，将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的粮田、菜地划定为永久基本农田，实行最严格保护。划定基本农田保护区，探索实施保护区内基本农田增加与保护区外基本农田调整挂钩的联动机制，实现“数量确保、质量可靠、用途稳定、集中成片”的基本农田保护目标。强化永久基本农田生态维护功能，对标国际标准，大力调整减少化肥农药使用量，实施基本农田休耕轮作制度，提高农业生产的可持续性。

对永久基本农田以外的其他农用地，积极推进农林水复合利用，提高综合生态价值，提升农用地生态休闲、观光旅游价值。进一步完善设施农用地管理，支持设施农业健康有序发展，促进农业现代化建设、适度规模经营和产业结构调整。编制完成全市养殖业布局规划，统筹全市养殖业发展，实现全市养殖业总量减少、布局优化、转型提质；进一步加大对不规范和不符合规划的养殖场的整治力度，落实整治措施，确保规划目标实现，为“十三五”期间上海整建制建设国家现代农业示范区奠定规划基础。

2.划定生态保护红线，锚固城市生态空间

在全面评估全市现状各类生态要素基础上，划定多层次、成网络、功能复合的生态空间。形成以生态保育区、生态走廊等生态战略保障空间为基底，以市域双环、生态间隔带为锚固，以楔形绿地和大型公园为主体的市域环形放射状生态空间格局，确保耕地、园林地、水面、公共绿地等生态用地占全市陆域面积达到50%以上。实施生态空间分级分类管控。将市级层面严格控制和管理的空间划定为全市生态保护红线范围，并作为禁止建设区予以管控，包括一类、二类生态空间；将城市开发边界外除一类、二类生态空间外的其他重要结构性生态空间划定为三类生态空间，作为限制建设区予以管控，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政基础设施和独立型特殊建设项目用地；将城市开发边界内结构性生态空间划定为四类生态空间，严格保护并提升生态功能。

加快推进“十三五”造林任务空间落地，优先考虑“十三五”期间全市重点生态环境综合治理地区和“十三五”重点滨水沿路两侧各50米的生态廊道空间，实现2020年森林覆盖率不低于18%的目标。“十三五”期间，继续推进首批6个郊野公园的二期建设，新增启动7-8个规划郊野公园建设，推进滨水沿路生态廊道和大型林地建设。切实保护河道水系，推进水环境综合治理，河湖水面率不低于10.1%。

3.划定城市开发边界，优化完善城乡空间格局

在生态基底硬约束的基础上划定城市开发边界，确保全市建设用地规模控制在3185平方公里以内。以“严控总量、优化结构，突出民生、保障发展”为导向，合理使用有限的新增建设用地计划。40平方公里建设用地增量空间中，预留约25平方公里作为市统筹新增建设用地，优先保障三类项目，一是轨道交通、保障性住房等市重大基础设施和社会事业工程；二是由市级部门共同认定的市级重大产业项目；三是特定地区基础设施建设，包括临港、长兴、化工区、虹桥商务区和国际旅游度假区等地区。此外，预留约15平方公里用于保障区级市政公益等民生项目建设。加强立体空间开发利用的规划引导，以轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等区域为重点，强化地上地下开发联动，形成功能适宜、布局合理的地下空间总体结构，积极推进地下空间有效利用。

（二）管护宜耕——强化耕地和基本农田保护

深化耕地资源保护，全面树立空间、质量、资源、生态、景观“五位一体”耕地综合保护新理念，确立耕地空间和资源并重的管护方式，推动农用地复合利用水平显著提升。

1.加强耕地保护责任落实制度建设

强化耕地责任目标考核，切实落实政府责任；完善本市生态补偿机制，加大市级财政对耕地和永久基本农田的补偿力度，提高区政府积极性；通过调整征地补偿标准等措施，显化耕地资源价值，提高占用耕地成本，加大对农村地区资金投入；健全、完善全社会耕地保护共同责任机制。

2.加强耕地质量建设，提高耕地保护水平

优化耕地质量等别更新与监测工作机制，建立和完善土地整治新增耕地质量等别评定制度。做好低效建设用地减量后复垦耕地质量评价，探索耕地质量等别评定成果应用路径。完善耕地质量监测网络，优化监测指标，按照耕地环境质量实施分类管理，探索土壤修复和治理新方法。对于耕地的土壤环境风险应突出预防为主，重点聚焦“四旁”（工业区、大型市政基础设施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤环境风险，对耕地面积和范围进行预控调整，优先转化为生态用地。落实建设占用耕地耕作层剥离和再利用制度，探索耕地质量等级折算，推动耕地保护由数量保护向数量、质量并重转变，由空间保护向土壤资源、空间保护并重的内涵式保护转变。

3.推进基本农田建档、立册、入库

通过建档、立册、入库，实现划定后的永久基本农田落地到户，明确保护责任。做好日常管理维护工作，完善“新三线”管控机制，严防永久基本农田随意被建设占用，确保划定的永久基本农田实现永久保护、永续利用。

（三）集约高效——强化土地节约集约利用

在坚持发挥市场配置资源决定性作用的同时，完善政府引导机制。以资源、效能、机制“三位一体”的土地全生命周期管理体系为依托，全面加强土地市场管理，创新土地复合利用政策，构建紧凑型节约型用地标准，深化完善具有上海特色的土地节约集约利用制度体系。

1.全面深化土地全生命周期管理

落实土地全生命周期监管。建立全市统一的土地全生命周期管理信息平台，通过多部门信息共享、动态监测，切实按“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，落实合同履约情况监管。优化提升全覆盖、全要素、全过程的土地全生命周期管理要求。根据土地节约集约利用和城市发展方式转变要求的明确和深化，以土地出让合同为平台，从资源规模和强度控制、社区开放共享、生态环境改善、智慧绿色城市建设、城市文化提升等方面，进一步优化全生命周期管理要求。

2.进一步推进土地供给侧结构性改革

完善优化土地储备机制，增强土地市场政府调控能力。以实施土地全生命周期管理为抓手，进一步优化土地和住房供应结构。在增加商品住房用地供应规模的同时，明确商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物业持有要求，进一步增加中小套型商品住房供应比例，促进购租并举的住房体系建设；鼓励开发企业持有部分商业办公物业用于持续经营，促进建筑品质和运营管理水平的提升，引导开发企业成为城市共建、共治、共享的责任主体。同时，加强土地出让规划评估工作，结合经营性用地供应逐步完善公共开放空间、公益性配套服务设施，增强城市活力，构建15分钟社区生活圈。

3.推进土地复合利用和立体开发

在自贸试验区开展综合用地规划和土地管理试点的基础上，全面推开全市土地复合利用，建立弹性、协调、绿色、开放、共享的土地复合利用理念，促进本市“四新”经济发展，完善区域功能和配套设施，推进产城融合发展和城市有机更新。进一步鼓励综合开发利用地下空间，继续全面实施经营性地下建设用地使用权有偿使用制度，引导综合开发利用地下空间建设市政基础设施。大力推进轨道交通场站及周边土地综合开发，建立符合上海发展实际的轨道交通场站及周边地区综合开发利用模式。

4.建立节约紧凑建设用地标准

按照“规土融合、土地复合、产城融合”的原则，完善覆盖城乡和各类产（行）业的上海建设用地节约集约标准体系，进一步发挥建设用地标准在规划编制、用地预审和土地利用管理中的控制引导作用。同时，形成用地标准实施评估、定期更新工作机制。

（四）挖潜活力——推进城市有机更新

以存量建设用地作为城市发展空间的主要来源，在城市建成区，通过城市有机更新，不断促进功能完善、环境改善、品质提升，积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，更新规模不少于50平方公里。重点结合中心城“多心、开敞”布局优化导向，推进桃浦地区、三林地区、吴淞地区、南大地区、高化地区、吴泾地区等重点转型地区的功能更新和调整升级。

1.创新“四个一”的城市更新推进机制

制定一套完善的标准规范。根据《上海市城市更新实施办法》，制定印发《上海市城市更新规划土地实施细则》等配套文件。探索一套成熟的工作机制。研究城市更新工作中市级部门、区级部门、市场主体、技术支持团体“四位一体”相互协作的工作机制。创新一批有效的实施政策。以规划土地政策创新推进政策资源整合，加强土地、财政、税收等城市有机更新多元政策机制衔接，实现多策并举。规划和土地管理率先结合更新需求，针对不同地区、不同情形，制定适度的规划土地鼓励政策，激发市场动力，切实保障项目操作落地。推广一批具有示范意义的更新试点案例。以更新试点项目为基础，市、区联动，共同探索，形成一批具有示范作用的优秀更新实施案例，以点带面，在更大范围内推广借鉴运用，全面推进城市更新工作。

2.积极推动“四大行动计划”

分别针对社区服务、创新经济、历史传承、慢行生活等市民关注焦点和城市功能短板，以项目为依托，由市、区两级共同推进共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划和休闲网络计划等城市更新“四大行动计划”实施。“十三五”期间，积极推动城市更新进入全口径、全市域、全社会参与的工作阶段，把城市更新理念有机融入规划管理、土地管理和其他城市管理等各个层面。

（五）提质增效——实施低效建设用地减量化与土地整治

重点聚焦低效工业仓储用地和农村宅基地，作为“十三五”期间土地资源利用和转型的主要对象。创新土地整治模式，以郊野单元规划为统筹平台，发挥农地综合效益，引导郊野地区有序、内生发展。稳步推进农村土地整治和滩涂围垦工作，预计实现补充耕地总量10万亩。

1.推进工业用地转型升级，促进低效工业用地减量化

到2020年，全市工业用地总规模控制在550平方公里左右（占建设用地17%左右）。优化“104”工业区块、“195”区域和“198”区域工业发展空间转型升级路径和差别化管理策略。在新增工业用地供应和存量工业用地盘活过程中，开展对土壤和地下水地质环境质量监测和评估，强化合理利用土地约束机制，确保土地资源绿色、可持续利用。

“104”工业区块，以空间优化、结构调整、绩效提高和能级提升为主，着力构建战略性新兴产业引领、先进制造业支撑、生产性服务业协同的新型工业体系，巩固提升工业园区产业集聚优势，增强城市综合功能。“195”区域，推进存量工业用地整体转型，转型方向以研发用地、住宅用地、公共服务用地和公共绿地为主，或开展零星开发试点工作，促进存量工业用地盘活利用。建立和完善低效工业用地认定标准，进行全面调查和分类评价，推进低效用地的再开发利用。“198”区域，大力推进现状低效工业用地减量化。到2020年，减量40平方公里，优先考虑二级水源保护区、生态廊道和永久基本农田内的工业用地；通过土地节约集约利用评价，对“三高一低”（高耗能、高污染、高危险、低效益）工业用地进行减量，减量化后的土地根据水土质量情况作为生态用地或耕地。

2.有序推进农村宅基地撤并退出，优化用地结构和布局

根据各区村庄布点规划，编制农民集中居住专项规划，有序推进村庄撤并，鼓励引导农民进城进镇集中居住。稳妥推进农村宅基地减量，重点聚焦“三高”沿线、生态敏感地区、水源保护区、环境整治地区以及纯农地区的宅基地。对于位于纯农地区10户以下自然村的宅基地，按照农民意愿，有序推进农民集中居住。

3.创新土地整治模式，发挥农地综合效益

推进低效建设用地减量化和农用地集中连片整治，完善土地整治管理，形成政府主导、多方参与的土地整治资金保障体系和产业化土地整治模式，建立健全行业管理基本制度。开展郊野公园建设，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，促进农业生产与观光、休闲、旅游功能相结合，进一步拓展城市休闲游憩空间。结合郊野公园建设、滩涂造地和生态造林消纳无害渣土物质，同时加大渣土资源化利用力度，减少渣土处置量。

加大市级整治资金投入力度，在基本农田保护区、经济薄弱村等重点地区，安排示范性的市级土地综合整治项目。结合“198”区域减量化、基本农田保护、水源保护区治理、郊野公园建设和重点区域生态环境综合整治，推进土地综合整治项目实施，预计新增耕地7-10万亩。推进滩涂围垦成陆土地开发，预计新增耕地3-4万亩。通过市、区两级的土地整治工作，确保满足本市新增建设用地的耕地占补平衡需求。