三、去产能过程中面临的主要问题

当前，去产能工作稳步推进，过剩产能行业转型升级步伐加快，高技术产业和新兴产业加快发展，部分行业供求关系发生积极变化，越来越多的企业通过技术改造和调整企业经营机制，重视提高产品质量和技术含量，增强了市场竞争力，经营业绩出现明显好转。但是，去产能过程中面临的一些问题和风险隐患也不容忽视。

（一）去产能任务仍然艰巨，去产能市场化、法治化手段有待加强

去产能的核心，就是去除低端、无效的供给能力，增加有效供给，着力提高产能利用率，平衡市场供求关系。初步估算，截至2016年末，我国粗钢产能10.5亿吨左右，具有实际生产能力的煤炭产能45亿吨左右，两大行业产能过剩的压力并没有完全消除。伴随煤炭、钢铁价格的回升，尤其是市场回暖和行业盈利为部分中小型钢铁企业复产提供了较为宽松的外部环境。部分落后产能如“地条钢”产能仍然存在，对正规产能的钢材形成消费替代，影响了去产能的政策效果。同时，部分地方钢铁、煤炭行业“去产能”主要依靠行政手段，虽然行政化“去产能”的方法能够保证去产能政策的执行，但也存在企业“去产量不去产能”、对落后产能和先进产能“一刀切”等情况，不利于去产能效果巩固和产能供给优化。

（二）去产能涉及的债务处置情况

复杂据人民银行分支机构调查显示，个别钢铁煤炭企业资产负债比例偏高，债务涉及面广、处置难度大等问题较为突出。如某省4家去产能钢铁企业整体资产负债率达197.4%，去产能煤炭企业资产负债率为100.8%，资不抵债情况严重。又如某银行15家煤炭企业客户平均资产负债率高达82.1%，其中两家超过100%，银行通过续贷等方式维持对企业的信贷支持，信贷资产面临着较大风险。部分地区如东北老工业基地的一些大型国有企业负债结构更加复杂，除了有生产经营方面的“显性负债”，也存在着厂办大集体遗留问题、欠交社保等“隐性负债”，这些因素相互交织让债务处置工作变得更加复杂化。受信息不对称等影响，银行“分类施策”实施过程中也存在不少困难，如银行难以掌握企业银行贷款以外的融资情况、难以有效掌握“僵尸企业”名单，制约了差别化信贷政策的有效执行，也增加了银行信贷风险的管控难度。在资产处置方面，部分银行抵押物存在被拆除、销毁等情况，但目前尚未出台银行抵押物灭失后保护银行债权的具体措施，导致银行只能自行承担损失。如某钢铁集团去产能过程中灭失大额抵押资产，导致银行贷款的抵押物悬空，而当地政府也并未采取措施维护银行利益。

（三）职工安置分流难度依然较大

一是去产能涉及人员数量较多。在经济下行与产业调整叠加的背景下，就业总量矛盾与结构性矛盾并存，大规模职工分流对地方就业承载能力提出严峻挑战，可供安置分流的岗位相对较少。特别是对部分老工业基地和资源型省份而言，长期以来形成的依赖重工业或资源工业发展的路径难以快速改变，经济结构难以迅速优化并在短期内创造大量的工作岗位，由此造成这些地区的失业风险将更加突出。

二是职工安置涉及的人员结构较为复杂，转岗安置难度较大。钢铁、煤炭等去产能行业分流职工年龄偏大、文化水平不高且技能单一，再就业能力相对较差，对新岗位、新产业的适应力不足。

三是职工安置分流政策有待完善。在职工安置过程中，部分地区单纯“克隆”了国家政策，主动性不强，缺少结合地方实际细化和可操作的具体措施。如部分产煤大省，2016年的煤炭去产能任务虽已基本完成，但职工的分流安置任务比较滞后，企业分流安置职工不到位等问题依然存在。中央财政预算安排了1000亿元作为专项奖补资金，用于职工分流安置，但各地反映此项资金尚不能满足转岗职工安置的需要。部分地区职工安置后续措施不到位，如东部某省列入过剩产能行业主要涉及民营企业，职工身份复杂，多数企业根据职工意愿把缴纳社保的部分费用以工资或补助形式发放给职工，没有社保缴纳记录，不符合现行资金使用规定，导致奖补资金无法下达到企业。