七、鼓励土地复合利用，提高乡村用地效率

（十六）鼓励建设用地复合利用。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。乡村地区在符合规划、安全、生态等前提下，可以开发利用地下空间，解决乡村地区停车、存储等需求。鼓励区镇公共基础服务设施、各类学校体育服务设施等错时对外开放，提高公共资源利用效率。鼓励农村“三室一点”和公共服务设施综合设置，复合利用。

（十七）探索农用地复合利用。在优先保障农业生产，不改变原土地用途的前提下，可以将现状合法、已用于规模化、现代化农业生产的农业配套设施用地，如晾晒场、粮食和农资存放场所、大型农机具存放场所等用地，临时用于公共停车。允许非耕农用地（林地等）在不破坏土壤耕作层的条件下，临时用于公共停车，以满足游客峰值时期停车需求。A类永久基本农田要深化维护投入和高标准农田建设，B类永久基本农田要在不破坏耕作层的前提下，宜农则农，宜林则林，促进农林复合利用。鼓励农用地按照循环经济和综合经济模式引导，组合各类生产功能，如田渔复合、林养复合、田园综合等，实现土地功能复合、空间复合开发利用。

八、大力推进土地整治，助力品质乡村建设

（十八）实施全域土地整治，打造城乡融合发展示范区。强化全域土地整治平台优势，整合乡村农业资源、生态资源、人文资源等各类资源要素，集聚涉农资金政策，以乡村地区生产、生活、生态融合为中心，以土地整治工程为先导，构建农业与二、三产业交叉融合的现代产业体系，加快建设现代农业产业园和特色农产品优势区。实施休闲农业、乡村旅游等示范工程，启动实施“江南田园”建设计划，打造一村一品、一镇一业发展新格局。

（十九）大力推动生态建设，优化乡村生态基底。发挥农村地区生态优势，在全市重点生态区域、市域生态环廊等地方，开展生态型土地整治，实施生态系统保护和修复工程，推动国家公园、郊野公园建设，对山水林田湖草生命共同体进行系统修复、综合治理，协调生态保护与经济发展的关系，合理划分生态保育区、郊野活动区和配套功能区，严守生态保护红线，筑牢乡村绿色生态基底。

（二十）推进低效用地减量化，优化国土空间开发格局。坚持高质量发展，严控建设用地总量，统筹推进乡村地区低效建设用地减量，改善农民住房、基础设施和公共设施等；协同推进农民集中居住，按照本市推进农民向城镇集中居住的相关文件，享受土地出让金返还、资金补贴和用地保障等支持政策，探索多元安置路径和宅基地自愿有偿退出机制。

九、强化人才资金支持，加大要素保障力度

（二十一）实施乡村规划师制度，增强乡村建设智力支撑。建立乡村振兴规划土地智力支撑平台，市规划国土资源局会同市农委、市住房城乡建设管理委公开汇聚规划师、建筑师和政策咨询师，遴选大师领衔的高水平设计机构，形成乡村规划师咨询服务支撑团队，建立乡村设计机构储备库。制定乡村规划师管理办法，实施培训、信息互通、考核与聘任制度并落实资金，编制乡村设计手册，形成设计机构选择操作指南。区、镇可以从乡村规划师咨询服务团队中选聘乡村规划师，定点负责乡村振兴的规划、设计和政策咨询。同时，可以根据乡村设计手册选取设计机构。

（二十二）激活用地指标调剂收益，加大乡村建设资金支持力度。低效建设用地减量化形成的用地指标可以区内调剂，调剂收益重点支持乡村振兴战略实施。鼓励镇、村集体经济组织利用减量化补偿资金，探索建立“造血”机制，促进集体经济转型发展。

十、优化审批监管程序，确保管理规范高效

（二十三）优化审批界面及层级，提高行政审批效率。明确规划审批界面，对于城市开发边界外其他建设用地区内的用地，通过编制控制性详细规划作为建设项目审批的规划依据；对于开发边界外镇总体规划未明确边界范围的用地，可以通过编制郊野单元（村庄）规划或专项规划（详细规划层次），明确用地规划条件，作为建设项目审批的规划依据。优化规划审批层级，提高规划审批效率。郊野单元（村庄）规划由镇政府组织编制，区政府审批，市规划国土资源局备案，纳入统一的空间管控数据库。农转用和土地征收手续委托各区办理，设施农用地备案由区规划国土资源局、区农委按照相关规定进行管理。鼓励各区探索运用“负面清单+事中事后监管”“标准规范+事中事后监管”“告知承诺+事中事后监管”等方式，加快乡村建设用地审批制度改革，整合审批流程，提高审批效率。

（二十四）实施负面清单式管理，规范监督管理机制。各区政府组织建立乡村地区综合执法、协同监管工作机制，统筹相关涉农部门业务工作，加大乡村地区“五违四必”整治和自然资源执法监察力度，建立用地研判制度和共同责任机制。通过健全集体建设用地的用途管制、功能设置等机制，实施集体建设用地土地利用全生命周期管理。严格乡村集体经营性用地改变用途管理，用地合同或协议中应明确严格禁止整宗或部分改变用途，用于商品住宅或私人会馆。不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严格落实建设用地总量控制和低效建设用地减量化控制，加强郊野单元（村庄）规划备案评估和建设用地总量动态监控。

本实施意见自2018年11月1日起施行，有效期至2020年12月31日。

上海市规划和国土资源管理局

2018年10月30日