二、体制与管理

（一）管理模式

旅游资源的类型决定了旅游景区的利用方式，从而很大程度上决定了旅游景区的管理模式。总体上看，我国旅游景区的管理模式，可以大致分为四种类型。

1、资源管理型

主要是自然资源和文物保护单位。出于保护的需要，由政府组成部门或派出机构对特定的资源聚集区行使管理权。这种管理权有法律依据，有资源保护的执法机制。这种管理权的范围要小于地方政府的行政管理权，除去资源保护相关的权限，仍是属地管理。管理机构表现为各种管理委员会、管理局、管理处等。风景名胜区、森林公园、自然保护区等，多采取这种管理模式。

2、社区管理型

主要是人文资源聚集区。建筑、街区以及生活方式，成为旅游吸引物。旅游景区、生活社区、生产区等融为一体。出于资源保护、秩序维护和关系协调等需要，由政府或者派出机构对特定资源聚集区行使管理权。这种管理的对象是建筑、街区等构筑物以及生活在其中的人。管理机构表现为管理委员会、管理局、管理处，或者干脆就是一级政府。历史文化名城名镇名村，古镇、古村，乡村旅游区，以及旅游度假区，多采用这种管理模式。

3、项目管理型

主要是人造资源项目，即通过新的创造而形成的旅游景区。这种景区产权明晰，边界明确，由投资和经营主体来进行管理。一般采用公司制，业主单位直接管理或者委托管理。游乐场、主题公园以及全新建设的特色小镇等人造旅游景区，都是典型的项目管理模式。

4、质量管理型

通过标准的实施和评估形成质量认证，对质量进行监管并持续认证的方式，为质量管理模式。这种管理是一种结果管理，合格即给予认证，不合格即取消认证。旅游管理部门目前的A级旅游景区、旅游度假区、生态旅游示范区等，采取的方式就是质量管理，即制定标准、实施标准、组织评估、颁发证书、复核检查、再评估等程序环节。其特点是依据标准。其实质就是标准化和质量认证。

（二）旅游局管理

1、质量认证

国家旅游局对旅游景区的管理，实际上是质量管理，或者说认证管理。根据《中华人民共和国认证认可条例》，认证是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。

中国目前开展的产品认证可以分为：国家强制性产品认证和非强制性产品认证。强制性产品认证制度，是各国政府为保护广大消费者人身和动植物生命安全，保护环境、保护国家安全，依照法律法规实施的一种产品合格评定制度，它要求产品必须符合国家标准和技术法规。中国强制性产品认证，又名中国强制认证（英语：ChinaCompulsoryCertification，简称CCC，也可简称为“3C”标志），是中华人民共和国实施的国家标准，是中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（AQSIQ）及中国国家认证认可监督管理委员会（CNCA）根据2001年12月3日公布的《强制性产品认证管理规定》（国家质量监督检验检疫总局令第5号）制定，由CNCA执行，于2002年5月1日起实施。根据国务院授权新成立的国家“认监委”的工作职能，实施强制性的产品认证制度。非强制性认证是组织根据组织本身或其顾客、相关方的要求自愿申请的认证。自愿性认证多是管理体系认证，也包括企业对未列入CCC认证目录的产品所申请的认证。

设立在国家旅游局的全国旅游标准化技术委员会制定旅游领域的标准，有国家标准和行业标准。其中包括旅游景区的标准。国家旅游局组织旅游资源质量评定委员会，制定评定办法，由专家对申报的旅游景区进行评定。最早的A级旅游景区的标准和评定工作，是1999年开始的。

1999年6月14日，国家质量技术监督局正式批准，以《旅游区（点）质量等级的划分与评定》文件名称颁布，即GB／T17775—1999。该标准于1999年10月1日起正式实施，由国家旅游局负责归口管理。景区评级以该标准为依据，配套制定了《旅游景区（点）质量等级评定与划分》的实施细则。合格景区将获得相应的A级，简称为A级景区。此标准对景区级别评定的最高标准是4A，并未有对5A级标准的制定。

首批国家4A级旅游景区是在2001年全国旅游工作会议上宣布的，187家旅游景区获此殊荣，标志着A级旅游景区在中国的正式出现。2002年，修订了《旅游景区（点）质量等级的划分与评定》标准。核心内容是将景区评定的最高级别从4A增加到了5A。国家质量监督检验检疫总局于2004年10月28日正式发布了修改后的新标准，即GB/T17775-2003，并于2005年1月1日起正式实施。

配合新标准的实施，国家旅游局于2005年7月6日发布了第23号令《旅游景区质量等级评定管理办法》。据《旅游景区质量等级评定管理办法》，景区级别评定流程分为国家级和省级两个级别。5A级旅游景区从4A级旅游景区中产生，由全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定。2007年5月，66家景区被全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定后，批准为首批国家5A级旅游景区。

2012年，国家旅游局将2005年颁布的《旅游景区质量等级评定管理办法》修订为《旅游景区质量等级管理办法》。

按照管理办法，经过资料审核、景观价值评价、现场检查、社会公示等一系列程序，经公示无重大异议或重大投诉的景区，由全国旅游景区质量等级评定委员会发布质量等级认定公告，颁发证书和标牌。对游客好评率较低、社会反响较差、发生重大安全事故、被游客进行重大投诉经调查情况属实及未按时报送数据信息或填报虚假信息的景区，视情节给予相应处理。处理方式包括签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级。事实上实施了数量控制，通过程度对数量和进度进行了控制。这样也利于保障质量。

各个地方政府之所以重视A级旅游景区，一是实质上是国家旅游局发的牌子，数量不多，程序严格，含金量高。二是分等论级代表了品质差异，市场导向性强。三是量少而严格，获得不易，是地方旅游发展政绩的表现。旅游领域的标准不少，能发的牌子也不少，但大家对5A级旅游景区以及国家级旅游度假区的重视程度高，跟等级名称、程序严格等有很大关系。

2、管理特点

景区的等级划分与评定标准是推荐性标准，不是强制性的标准。认证评估依据的是一个推荐性的质量标准，还不是法律法规。根据《旅游景区质量等级管理办法》，旅游景区接到警告通知书、通报批评、降低或取消等级的通知后，须认真整改，并在规定期限内将整改情况上报相应的等级评定机构，整改期满仍未达标的，将给予降低或取消等级处理。凡被降低、取消质量等级的旅游景区，自降低或取消等级之日起一年内不得重新申请等级。也就是说出现问题的景区，最严重的处理方式是摘掉5A级旅游景区的标牌。而景区依然存在，依然在运营。所以这实质是一种认证管理。

这个实质上是质量认证的方式，存在一个潜在的问题。标准的制定与认证不能是一个机构，即裁判员和运动员不能是同一个人。从监管上看，标准制定是标准委的事情，认证认可是认监委的事情。在认证方面，国家只是对强制性的产品认证有明确规定，对于服务业认证尚处于探索阶段。总体看，在工业、农业领域，标准的制定和认证是分开的。在服务业领域，这个划分并不清晰。很多部门既是标准制定者，也是质量认证者。实际操作中，在服务领域，对于第三方认证的权威性和影响力，各地政府、旅游景区以及消费者，还是存在很大的质疑。

2003年前后，国家旅游局也研究过成立认证中心，对旅游景区等进行认证。《中华人民共和国认证认可条例》第十条规定：认证机构不得与行政机关存在利益关系。认证机构不得接受任何可能对认证活动的客观公正产生影响的资助；不得从事任何可能对认证活动的客观公正产生影响的产品开发、营销等活动。认证机构不得与认证委托人存在资产、管理方面的利益关系。

鉴于操作上需要去行政化，容易导致旅游管理部门对认证的失控，因此没有深入推进，半途而废。目前的旅游景区质量等级管理办法，虽然在行政许可、质量认证等方面存在内在的矛盾，但也是符合我国行业管理和质量认证的现状的。存在即是合理的。但这个问题客观上是存在的，随着市场经济的深化，今后旅游管理部门主导的景区质量认定制度，也依然会有反复。