二、城乡融合发展存在的主要问题

党的十九大报告明确提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的任务。城乡融合是新时代背景下对我国城乡关系的新思考、新定位，是乡村振兴的基本途径。与“统筹城乡发展”、“城乡发展一体化”相比，城乡融合发展强调乡村与城市地位平等，关注城乡之间的融合渗透、良性循环和功能耦合。与城乡融合的要求相比，江苏当前的乡村发展主要存在以下问题。

（一）农民就业机会相对不足

城乡融合首先应解决“就业”问题。历史上，主要发达国家都经历了农业就业人口占总就业人口比重大幅下降的过程。美国农业就业人口在1840年占比将近70%，到2016年仅占1.7%；日本1946年农业就业比重为53.3%，2016年仅占3.5%。2017年，江苏农业就业人数为799.3万人，占总就业人口比重为16.8%，就业总量与比例都明显偏高。农业普查结果也显示，当前乡村实际务农人口与镇化率口径下的乡村人口有较大的差距，部分行政区划上已属于城镇区域的居民依然以务农为主要谋生手段，就业机会缺乏，收入渠道狭窄。解决农村劳动力就业问题主要有两种路径：第一，推动小城镇建设。二战之后，日本就是通过“工业下移”的城镇化布局拓展了农村劳动力的就业机会，农民通过兼业实现了收入水平大幅提高。1960年，日本农村居民总收入的55%来自农业，2000年已下降到17.9%，也就是农民收入的80%以上来自兼业收入。自1975年至今，日本农户的平均收入超过城市并保持至今，城乡差距逐渐缩小直至消失。第二，推动农村人口向城市迁徙就业，彻底改变农户身份，实现“市民化”。优化农村基础教育和职业培训，不断提高劳动者素质，落实农村劳动者通过就业在大城市“落地生根”的各项政策。农业转移人口市民化也有利于全社会消费升级。

（二）农村产业定位不够精准

国内外实践表明，区域经济长盛不衰的关键在于独特资源优势的挖掘和合理的产业定位。我国现阶段仍处于城镇化推进过程中，大量的三、四线城市、小城镇及农村都面临着产业振兴的任务，如果不结合各地资源优势进行科学规划，实施差异化产业定位，而是一哄而上，“处处点火、村村冒烟”，结果必然是同质化发展和恶性竞争。相关研究表明，江苏特别是扬子江城市群就具有制造业布局相似度高但不够集聚的特点，一定程度上制约了制造业发展的质量水平。要精准定位农村产业，必须挖掘乡村在生态、文化、历史等方面的独特价值，与城市产业互补发展。以日本川场村为例，曾被认定为“过疏地域”的川场村，于1981年与东京都世田谷区结为姐妹关系，利用其森林、农业和生态资源丰富的优势，结合城市居民对美好生活的需要需求，通过“农业+观光”的产业定位实现了乡村振兴。川场村与世田谷区1986年共同成立了“世田谷区川场故乡公社”，1991年启动了“友谊林”森林保护项目，重点发展健康疗养、民宿居住、“田园广场”主题乐园等服务项目，还结合农业地景规划旅游路径，营造“食物工坊”实现农业品牌化发展。川场村没有盲目上马制造业与城市开展竞争，而是找准自身优势，以生态旅游吸引城市居民并促进农产品销售，实现了农业和服务业互动发展格局，是精准产业定位的成功案例。

（三）资源集聚水平亟待提升

“市场化”是提高资源配置效率，提高发展质量效益的前提。当前城乡一体的市场交易机制尚未健全，农村各类资源资产布局分散、流通不畅，造成农村产业的重复建设和低端发展。第一，农业生产经营的规模化、专业化水平较低。江苏人口密度高、耕地面积小，农户生产经营较为分散，2017年农业人均创造增加值仅为5.1万元，还不到第三产业的四分之一。日本的耕地条件与江苏类似，在农业生产方面通过资源集聚，实现了专业化、市场化发展，生产效率明显提高。日本农户的生产特点是产品类型少而专，商品率高达95%以上，规模效益和品牌效应显著；日本的农协组织——农业协同组合在农产品专业集聚和市场营销方面发挥了重要作用。借鉴日本经验，江苏应完善农用地流转机制并建设农产品交易市场，积极培育一二三产联动发展的新型经营主体和农业龙头企业，引导农业适度规模经营。第二，“资源变资本”渠道不畅，高质量发展亟待破除制度性障碍。经历了乡镇企业的快速发展，当前江苏许多乡村出现了大量破旧闲置厂房和农居，受集体资产产权和土地政策制约，即无法有效盘活，又缺少产业振兴的启动资金。可借鉴浙江德清以土地政策改革促民宿经济高端发展的经验。德清位于莫干山脚，具备开展民宿经济的自然条件。起初受制于土地政策，主要通过租赁空置农居、废弃校舍投资建设，发展质量相对较低。2015年获批“农村集体经营性建设用地入市改革”试点之后，通过集体土地与国有土地同权同价、“四规合一”等创新措施，吸引了大量社会资本进入，高标准建设了一批精品工程。目前，莫干山民宿已成为全国知名品牌，其中精品民宿房价千元以上，衍生的产业链有效拉动了当地经济转型。

（四）公共资源基础较为薄弱

长期以来，我国存在“以城统乡、以工带农”的二元发展格局，城市对乡村要素单方“吸附”，乡村基础设施建设和基本公共服务与城市对比显著落后。虽然在城乡统筹、城乡一体化战略的推进下，江苏乡村道路、环境和基本公共服务已出现较大程度提升，但离城乡融合的要求还有很大差距，人才、资金和技术等要素对进入乡村依然有顾虑，阻碍了城乡要素的双向流动。历史上，许多国家都曾出台过优先支持乡村发展的各项政策，致力于城乡公共资源和服务水平的去差异化。如日本，1975年开始加强农村生活基础设施项目的财政投入，至2002年已经达到30%的比例；2001年建立了新的农业养老体系——农业者年金基金，由国库承担该基金的事业管理费，对农民实行养老补贴；积极将好的城市管理经验“移植”到农村的城镇管理，鼓励倡导制定各类村民公约与规范等。借鉴日本经验，江苏乡村振兴战略的推进中必须要坚持农业农村优先发展的总方针，促进城乡基础设施和公共服务一体化发展。第一，在要素配置上优先满足，引导和推动资本、技术、人才等生产要素向农业农村流动。第二，在资源条件上优先保障，持续加大强农惠农力度，大力改善农村基础设施和农田水利等农业生产条件。第三，在公共服务上优先安排，加大教育、医疗、文化、养老等财政投入。